Θέσεις: Μελέτες Δημοσίων Έργων «από τον 716/77 στον 3316/05»

1. Εισαγωγή.

Η εκπόνηση μελετών δημοσίων έργων αποτελεί τον βασικό και κύριο συντελεστή της διαδικασίας παραγωγής έργων στη χώρα μας. ‘Άλλος εξίσου σημαντικός παράγοντας είναι η υλοποίησή τους, δηλαδή η κατασκευή των έργων που βασίζεται στη μελέτη.
Μέχρι τα πρώτα χρόνια της Μεταπολίτευσης, το τοπίο στον τομέα της ανάθεσης μελετών ήταν θολό, πράγμα που σε συνάρτηση με την είσοδο της Ελλάδας στην τότε Ε.Ο.Κ., αναγκάζει τις κυβερνήσεις Καραμανλή να θέσουν ως στόχο την εγκαθίδρυση ενός θεσμικού πλαισίου στις αρχές του οποίου να διέπονται οι μελέτες δημοσίων έργων.
Αποτέλεσμα αυτής της αναγκαιότητας ήταν η ψήφιση του 716/77 , ο οποίος εφαρμόστηκε στη χώρα μας για περισσότερο από εικοσιπέντε χρόνια. Έκτοτε και έως σήμερα, η Βουλή ψήφισε και εφάρμοσε άλλους δύο Νόμους, τον Ν. 3164/03 και τον τελευταίο και ισχύοντα Ν.3316/05.

2. Ο νόμος 716/77.

O Ν.716/77. αποτέλεσε όπως έχει προαναφερθεί την πρώτη θεσμική προσπάθεια στο τομέα των μελετών δημοσίων έργων. Στόχευσε στη μητρωοποίηση του στελεχιακού δυναμικού, που είχε σαν κύρια απασχόληση τον τομέα της εκπόνησης των μελετών δημοσίων έργων και καθιέρωσε ένα πλαίσιο πάνω στο οποίο θα στηρίζονται τα κριτήρια ανάθεσης.
Ο 716/77 αποτέλεσε μια πρώτη προσπάθεια θεσμικής σύγκλισης – έστω και σε αυτό το πεδίο- της Ελλάδος με τις χώρες της Ε.Ο.Κ., αφού στόχευε στον εξορθολογισμό και εκσυγχρονισμό του «χώρου παραγωγής μελετών.
Με τον 716/77 είχαμε την δημιουργία Μελετητικών Γραφείων πολλών ταχυτήτων, π.χ., μικρότερου δυναμικού γραφεία για την Περιφέρεια και μεγαλύτερα για τα αστικά κέντρα, και ήταν η πρώτη φορά που καθιερώνεταί στην ουσία ο επαγγελματικός χώρος των ιδιωτικών μελετητικών γραφείων που παρέχουν υπηρεσίες σύμβασης, προς τον ευρύτερο δημόσιο τομέα.
Μετά την πρώτη δεκαετία εφαρμογής του Νόμου, η οποία θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ιδιαίτερα αποδοτική, η ποιοτική πλευρά του Νόμου άρχισε να φθίνει οδηγώντας σε οικονομικό μαρασμό μεγάλο κομμάτι του μελετητικού κόσμου. Το παραπάνω ήταν αποτέλεσμα της μη πρόβλεψης για επικαιροποιήση και βελτίωση του νόμου σε σχέση με τις ιδιαίτερες ανάγκες της περιόδου.
Η κατάσταση αυτή οδήγησε στην ανάθεση μελετών δίχως την ύπαρξη των αναγκαίων πιστώσεών, ενώ όλο και περισσότερο διαπλέκονταν η βούληση του κρατικού ή δημοτικού φορέα – δικαιούχου του έργου για την πορεία υλοποίησης της μελέτης, με τη βιοποριστική ανάγκη του μελετητή.
Ως κύρια αδυναμία του, καταγράφηκε στα κατοπινά χρόνια η σύνδεση αμοιβής του Μελετητή του Έργου, με τον Προϋπολογισμό Κατασκευής του ως ποσοστό του ενώ σημαντική επίσης αδυναμία του Ν. 716 /77 ήταν το γεγονός ότι πολλές από τις μελέτες, δεν αφορούσαν σε έργα ιεραρχημένα και ενταγμένα εκ των προτέρων σε εθνικές ή κοινοτικές πιστώσεις.

3. Ο Νόμος «φάντασμα» Ν.3164/03.

Μέσα από την ανάγκη εκσυγχρονισμού του θεσμικού πλαισίου για τις μελέτες δημοσίων έργων δημοσιεύθηκε το 2003 ο Ν. 33164/03, που αντικαθιστούσε το Ν. 716/77.
Ο νόμος αυτός αν και τέθηκε σε ισχύ τον Ιούλιο του 2003, στην ουσία ποτέ δεν εφαρμόστηκε, γιατί από την μια ποτέ δεν εξεδόθησαν οι κανονιστικές πράξεις εφαρμογής του, ενώ αμέσως μετά τις εκλογές του Μαρτίου του 2004 τέθηκε σε οριστική εκτελεστική αδράνεια.
Βασικά σημεία του νόμου «φάντασμα» ήταν η ευθυγράμμιση του Εθνικού Δικαίου των μελετών με το Κοινοτικό Δίκαιο της παροχής υπηρεσιών, η απεξάρτηση της αμοιβής του μελετητή από τον προϋπολογισμό του έργου και η δημιουργία ενός ενιαίου πλαισίου για υπηρεσίες σχετιζόμενες με την παραγωγή έργων.

4. Ο Ν.3316/05.

Έχουν περάσει 5 χρόνια από την έναρξη ισχύος του Νόμου 3316/2005, και το χρονικό διάστημα αυτό είναι ικανό ώστε να γίνει εκτίμηση στην εφαρμοσιμότητα – λειτουργικότητά του και για να εξαχθούν χρήσιμα συμπεράσματα για το κατά πόσο ο νόμος αυτός συνέβαλε ή όχι στην προώθηση του τομέα των μελετών δημοσιών έργων.
Παρόλο που ο 3316/05 είναι πιο ολοκληρωμένος και σημαντικά βελτιωμένος σε σχέση με τους προηγούμενους, παρουσιάζει αρκετά προβλήματα κατά την εφαρμογή του.
Βάση των στοιχείων που δημοσιεύονται στην ιστοσελίδα του Τ.Ε.Ε. για τις προκηρύξεις των μελετών την τριετία 2005-2008 και από τη δημοσιοποίηση των αναθέσεων, προκύπτουν τα εξής:
• Το έτος 2005 προκηρύχθηκαν 248 μελέτες και ανατέθηκαν 67, ήτοι ποσοστό 20%.
• Το έτος 2006 προκηρύχθηκαν 676 μελέτες και ανατέθηκαν 45, ήτοι ποσοστό 7%.
• Το έτος 2007( Ιούνιος) προκηρύχθηκαν 223 μελέτες και ανατέθηκαν 15, ήτοι ποσοστό 2%.
Συνολικά προκηρύχθηκαν 1147 μελέτες, ανατέθηκαν οι 117 και ακυρώθηκαν οι 31.
Δηλαδή το ποσοστό των ανατεθέντων είναι 10% των προκηρυχθέντων, το ποσοστό των ακυρωθέντων 3% και το ποσοστό αυτών που δεν ανατέθηκαν 87%, ενώ πολλές δεν τελεσφόρησαν ποτέ.
Προκύπτει λοιπόν ως τραγικό συμπέρασμα από τα παραπάνω, ότι δεν είναι μόνο μικρός ο αριθμός των μελετών που προκηρύχθηκαν, αλλά ότι απ’ τις προκηρυχθείσες, μόνο ένας ελάχιστος αριθμός ανατέθηκε.
Είναι εύκολο να συνειδητοποιήσουμε ότι ενδεχομένως να μην υπάρξουν μελέτες για την εκτέλεση έργων στα επόμενα χρόνια, ενώ είναι γνωστό ότι για την απορρόφηση των κονδυλίων του Γ’ και κυρίως του Δ’ ΚΠΣ (ΕΣΠΑ 2007-20013) απαιτούνται ολοκληρωμένες και άρτιες μελέτες.

5. Προβλήματα στην εφαρμογή του Ν 3316/05.

Ο Νόμος 3316 μπορεί μεν να δίνει τη δυνατότητα για καλύτερες μελέτες και αξιολόγηση με τρόπο πιο αξιοκρατικό του μελετητικού δυναμικού, όμως εξακολουθεί να είναι ένας νόμος πολύπλοκος και πολύ δύσκολος κατά την εφαρμογή του. Διέπεται από αντί-περιφερειακό πνεύμα, ευνοεί κατά μια έννοια τα μεγάλα γραφεία του κέντρου και δεν προστατεύει το ντόπιο μελετητικό δυναμικό.
Ιδιαίτερο πρόβλημα παρουσιάζεται κατά το στάδιο ανάθεσης της μελέτης. Οι διαδικασίες που ακολουθούνται είναι ιδιαίτερα χρονοβόρες και πολλές φορές ατέρμονες, με αποτέλεσμα η ανάθεση της μελέτης ή να γίνεται μετά από την πάροδο πολύ μεγάλου χρονικού διαστήματος ή πολλές φορές να μη γίνεται ποτέ.
Σημαντικό όμως πρόβλημα που τελικά τον καθιστά αναποτελεσματικό είναι η αδυναμία εφαρμογής του από τη Δημόσια Διοίκηση που φαίνεται ότι ήταν ανέτοιμη να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις του.
Απαιτήσεις όπως είναι η δημιουργία του φακέλου του έργου, η πλήρης γνώση του αντικειμένου της μελέτης και κατά συνέπεια και της εδαφικής ενότητας εφαρμογής της, η σύνταξη λεπτομερών προδιαγραφών κατά την προκήρυξη της μελέτης, και η κατά το δυνατόν ακριβέστερη προ-εκτίμηση της αμοιβής της μελέτης, αποτελούν «τροχοπέδη» διότι η Δημόσια Διοίκηση σήμερα με τον τρόπο που λειτουργεί και είναι στελεχωμένη, με δυσκολία μπορεί να ανταποκριθεί.
Παράλληλα, το στοιχείο της οικονομικής προσφοράς που έχει ενταχθεί ως στοιχείο επιλογής του αναδόχου σχήματος για την εκπόνηση μια μελέτης έχει οδηγήσει στην πράξη σε μείωση των αμοιβών.
Αυτό σε συνδυασμό με τις μη ακριβείς προεκτιμήσεις του φυσικού αντικειμένου και συνακόλουθα της αντίστοιχης αμοιβής των μελετών καθιστούν σε πολλές περιπτώσεις ακόμα και ασύμφορη την ανάληψη εκπόνησης της.
Τα παραπάνω είχαν σαν αποτέλεσμα, για άλλη μια φορά την απευθείας ανάθεση των μελετών ιδίως από τους Δήμους πράγμα που είναι, σε αντίθεση με το πνεύμα του νόμου. Επομένως δεν είναι τυχαίο το γεγονός ότι οι παραπάνω αναθέσεις δε δημοσιοποιούνται, αν και η δημοσίευσή τους είναι υποχρεωτική από το νόμο.
Άλλωστε θα μπορούσαμε να πούμε ότι με την υπάρχουσα κατάσταση ( αδυναμία παρακολούθησης των μελετών από τους φορείς των έργων κ.λ.π.) οι Ο.Τ.Α. ( και κυρίως οι Καποδιστριακοί Δήμοι) παρακάμπτουν σε μόνιμη βάση τον Ν. 3316 χρησιμοποιώντας κυρίως το γνωστό παράθυρο του «30% του πτυχίου Α’ Τάξης» το οποίο προβλέπεται από τον Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων.
‘Έτσι ανατίθενται απευθείας πάρα πολλές μελέτες και μάλιστα ανεξάρτητα από τον προϋπολογισμό τους.
Για τον σκοπό αυτό χρησιμοποιούνται ( παράνομα φυσικά) διάφορα τεχνάσματα όπως ο χωρισμός του αντικειμένου σε επί μέρους μικρότερα αντικείμενα, εκ των υστέρων επαύξηση του φυσικού αντικειμένου των μελετών κ.λ.π.
Σημειώνεται ότι το «παράθυρο» αυτό έχει διατηρηθεί σε ισχύ παρά τις διατάξεις του Ν. 3316 που προβλεπόταν το αντίθετο και μάλιστα ύστερα από απαίτηση της ΚΕΔΚΕ.
Επίσης αρνητική κατάσταση διαπιστώνεται και στο πεδίο τιμολόγησης των δημοσίων έργων, η οποία έχει μετατραπεί σε αίτιο παθολογίας που εμφανίζουν τα δημόσια έργα στον τόπο μας. Με τις νέες τιμολογήσεις καταργήθηκαν τα αναλυτικά τιμολόγια και αντικαταστάθηκαν με αυθαίρετα περιγραφικά τιμολόγια τα οποία είναι κατά 40 της εκατό χαμηλότερα. Τα κριτήρια βάση των οποίων συντάχθηκαν τα περιγραφικά τιμολόγια, χαρακτηρίζονται από μεγάλο κομμάτι του τεχνικού κόσμου ως αντιεπιστημονικά και χωρίς προδιαγραφές. Τελικά όχι μόνο δεν περιορίστηκαν οι μεγάλες εκπτώσεις άλλα αντιθέτως αυξήθηκαν , γεγονός που αποδεικνύει ότι γίνεται έκπτωση όχι στις «υψηλές» τιμές αλλά στην ποιότητα των έργων.
Την παραπάνω κακή εικόνα συμπληρώνει η μεταβάπτιση των μελετών σε έρευνες και η παράνομη εισβολή των Πανεπιστημίων στο χώρο των μελετών δημοσίων έργων, των οποίών ο ρόλος θα έπρεπε να στρέφεται στην έρευνα και όχι στην παραγωγή μελετών Αναγκαία σημείωση είναι ότι πολλά από αυτά δεν έχουν καν μελετητικό πτυχίο.
Η κατάσταση αυτή οδηγεί στην συρρίκνωση του μελετητικού δυναμικού της περιφέρειας.
Είναι χαρακτηριστικό ότι ελάχιστοι νέοι συνάδελφοι «επενδύουν» πλέον στην ενασχόληση με μελέτες Δημοσίου ενώ μεγάλο ποσοστό όσων αποκτούν Μελετητικά πτυχία έχουν βασικό κίνητρο την απόκτηση του πτυχίου περιβαλλοντικών μελετών (κατηγορία. 27) που είναι απαραίτητο στοιχείο για την υπογραφή ορισμένων κατηγοριών περιβαλλοντικών μελετών στον ιδιωτικό τομέα.
Συμπερασματικά με το νόμο 3316/05 αντί της επιτάχυνσης, της διαφάνειας, της αποτελεσματικότητας δημιουργήθηκε μια βιομηχανία εγγυητικών επιστολών από τις τράπεζες και υπερβολική επιβάρυνση των μελετητών, άρση των αντικειμενικών κριτηρίων, δηλαδή αύξηση της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης, κομφούζιο στις επιτροπές κρίσεων καθώς και βιομηχανία ενστάσεων και δικαστικών εμπλοκών.

6. Επίλογος – Προοπτικές.

Σε μια πρώτη κατεύθυνση αν θέλαμε την παραμονή του υπάρχοντος θεσμικού πλαισίου θα ήταν αναγκαίο να γίνουν επείγουσες και ριζοσπαστικές αλλαγές στη Δημόσια Διοίκηση ώστε να γίνει δυνατή η ανταπόκριση της τουλάχιστον στις απαιτήσεις αυτού του νόμου που αφορά την προκήρυξη ανάθεση και επίβλεψη των μελετών. Η επιπλέον στελέχωση και η σωστότερη οργάνωση των υπηρεσιών, παρόλο που είναι βήματα προς τη θετική κατεύθυνση και με μακροχρόνιες θετικές επιπτώσεις στη λειτουργία τους, με τα σημερινά δεδομένα και τον υφιστάμενο τρόπο λειτουργίας της Δημόσιας Διοίκησης δε φαίνεται να αποτελούν εγγύηση για τη λύση του προβλήματος στο απαιτούμενο τόσο σύντομο χρονικό διάστημα.
Όμως η παραπάνω αποτελεί μια παράμετρο, που μπορεί μεν να είναι ουσιαστική, αλλά ίσως από μόνη της να μην επιλύει το ζήτημα. Γι’ αυτό το λόγο ίσως είναι ανάγκη αυτή τη στιγμή να συζητήσουμε με νηφαλιότητα και υπευθυνότητα και να δημιουργήσουμε ένα νέο θεσμικό πλαίσιο πάνω σε μια βάση ουσιαστικής συζήτησης με τους εμπλεκόμενους φορείς. Στη σύνταξη του νέου θεσμικού πλαισίου, το Τ.Ε.Ε. θα πρέπει να παίξει ουσιαστικό ρόλο, πράγμα που δυστυχώς δεν εξαρτάται από το ίδιο. Η όποια συζήτηση θα πρέπει να γίνει με προτάσεις και ουσιαστική συμμετοχή του Τ.Ε.Ε. ως βασικού εκπροσώπου του τεχνικού κόσμου και όχι όπως συνήθως συμβαίνει πίσω από κλειστές πόρτες σύμφωνα με τις διαθέσεις και τα συμφέροντα των «Συμβούλων» του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε.
Οι βασικές αρχές του νέου θεσμικού πλαισίου θα πρέπει διέπονται από την αναζήτηση διαδικασιών που θα επιταχύνουν τις αναθέσεις, από την ορθολογικοποιήση της διαδικασίας σύνταξης των φακέλων των έργων με διαδικασίες και δυναμικό που μπορούν να ανταποκριθούν στις αυξανόμενες απαιτήσεις. Επίσης θα ήταν αναγκαία η εισαγωγή αντικειμενικών στοιχείων κρίσης και αξιολόγησης, όπως και η λήψη μέτρων ενίσχυσης του δυναμικού της χώρας με απόδοση ουσιαστικού ρόλου στο μητρώο μελετητών.
Καταληκτικά, γίνεται κατανοητό ότι πέρα από τη θεσμική αντιμετώπιση του προβλήματος, πρέπει στα πλαίσια της δεδομένης πολιτικής βούλησης για την ολοκλήρωση των έργων του ΕΣΠΑ 2007-2013 να δημιουργηθούν ουσιαστικές προϋποθέσεις για τον συντομότερο τρόπο αντιμετώπισης του προβλήματος.
Αν λοιπόν το ΕΣΠΑ (Δ’ ΚΠΣ) θεωρείται απ’ όλους ως η τελευταία ευκαιρία για το αναπτυξιακό άλμα της χώρας και την επίτευξη της σύγκλισης με τις προηγμένες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είναι λογικό το ερώτημα, πως θα επιτευχθεί αυτό χωρίς μελέτες...